Tech & News Come Along with You: “土地儲備”對承租人權利保護的思考丨專欄文章

陋室銘

房屋征收過程中承租人權利保護（六）

——"土地儲備"對承租人權利保護的思考

作者丨吳華彥律師

最近，筆者與大家分享了房屋征收過程中承租人權利保護的若幹觀點，然而有一種與"房屋征收"相類似的行為往往被被征收人、承租人與"房屋征收"相混淆，因此當事人尤其是承租人不能采取針對性的權利保護策略導致自身權利不能充分保障甚至受到侵害。

上述所稱的類似的行為就是"土地儲備"。雖然土地儲備較之征收、征用較為少見，但土地儲備係經政府合理確定儲備土地規模，在優先儲備閑置、空閑和低效利用的基礎上，通過前期開發配置及整理後再向社會提供各類建設用地，在適應城市發展需要和土地市場需求方麵具有獨到之處。

土地儲備的基本知識

土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。

實施土地儲備主要有三個環節，分別為土地收回、土地存儲和土地供應。其中，對房屋租賃合同履行造成影響的環節就是土地收回環節了。所謂土地收回，是指土地儲備機構通過收購、征收、置換等方式將土地從集體或其他使用權人處轉移至土地儲備機構。該環節的完成，即意味著承租人不能繼續使用租賃合同項下的土地，而導致租賃合同不能繼續履行。

土地儲備的法律程序

相較於房屋征收，土地儲備的法定流程就要簡單很多了。因與承租人權利密切相關的在於土地收回環節，故筆者主要解釋一下該環節的程序，以上海市為例，土地收回主要分為以下兩個階段：

1.市規劃國土資源局會同市發展改革委員會等有關部門，在每年第四季度組織編製下年度的土地儲備計劃，並報經市土地管理工作領導小組審核批準。

2.土地儲備機構根據上述土地儲備計劃確定地塊實施儲備，與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同並收回土地。

其中：收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商；涉及房屋拆遷、征收農村集體所有土地的，應當按照國家和上海市的有關規定，辦理房屋征收規劃、征地補償安置方案審批等相關手續，並按照規定的標準、方式和程序實施補償安置。

房屋征收與土地儲備

對於租賃合同而言，房屋征收與土地儲備影響的區別在於其能否作為解除租賃合同的法定理由，以及土地收購協議/征收補償協議中約定的補償條款是否直接關聯承租人的獲賠標準。

能否作為解除租賃合同的法定理由

房屋征收是指為了公共利益的需要，由房屋征收部門實施的征收單位、個人的房屋，並對被征收房屋所有權人給予公平補償的行為。房屋征收作為行政機關運用行政權力對行政相對方作出的法律行為，具有不可預見和強製性，與不可抗力的不能預見、不能避免並不能克服的三個屬性相吻合。因此，在沒有合同明確約定的情況下，出租方在房屋征收決定公告後，亦能援引不可抗力作為法定事由解除租賃合同。

而在土地儲備過程中，土地收購一般是通過土地儲備機構與土地使用權人協商簽訂收購協議完成的。在該過程中，土地儲備機構與土地使用權人是平等的民事主體地位，雙方通過自願協商、等價有償的基礎上就土地收購價格、交付方式等達成合意，因此，土地收購過程本質上是政府部門參與的民事法律活動。實踐中，法院在處理因土地儲備導致租賃合同解除的案件糾紛中，往往以租賃合同實際上不能繼續履行、合同目的不能實現作為判決解除的理由，而非不可抗力。

承租人能否要求分配土地收購協議/征收補償協議中約定的補償利益

房屋征收過程中，因租賃合同關係被強製性國家行為所打破，在租賃合同對發生房屋征收時租賃雙方的權利義務與補償利益分配未作約定的情況下，承租人可直接突破租賃合同的約束，要求出租人支付房屋征收補償協議中應歸屬於承租人部分所對應的補償利益。雖然在房屋征收的相關法律法規和政策中，均未將承租人作為被征收人，但因征收部門給予被征收人的各項補償利益中，部分補償項目（如搬遷費用、停產停業損失等）是以征收範圍內有關租賃標的物的占有、使用價值為補償基礎的，因此，在承租人因國家強製行為不能繼續占有、使用標的物的情況下，有權獲得相應補償。

但是，在土地儲備過程中，雖然租賃合同解除並非是租賃雙方的過錯，但因土地儲備而確實導致承租人產生相應損失，出租人在簽訂土地收購協議過程中應將該行為必將產生的損失納入簽約成本予以考慮，故其對承租人因此遭受的損失應該承擔賠償責任。鑒於土地收購協議與租賃合同是兩個各自獨立的民事合同，土地收購協議中的補償條款係協議雙方協商一致的結果，補償金額的計算方式體現的是協議雙方的意思自治而非國家的強製規定，因此承租人並不能基於其與出租人之間的租賃合同關係要求分配土地收購協議中的補償金額，而是應該通過舉證其因租賃合同不能繼續履行遭受的損失來確定出租人應承擔的賠償責任內容。

相較於房屋征收，土地儲備情形下承租人承擔的舉證責任要更重一些，考慮到承租人遭受強拆、逼遷時往往因標的物已毀損、證據滅失等原因而舉證困難，在實踐中，有的法院會參考土地收購協議中的補償金額酌定一定比例要求出租人對承租人予以折價補償，或者直接援引當地的房屋征收政策確定出租人的賠償責任，雖然前述司法實踐沒有明確的法律依據，但不失為保護處於弱勢地位的承租人權利的良好方法。

土地儲備下承租人的談判思路

對於"土地儲備"下土地回收造成的租賃合同無法履行時，承租人所采取的談判思路與一般的房屋征收是有區別的：

1.同意租賃合同解除的，選擇適用合同解除違約金、損害賠償金，或主張租賃合同繼續履行，不同意騰退清場；

2.選擇損害賠償金的，不似房屋征收補償的局限性，可以根據承租人的實際經營情況，給出更具體的補償方案，突破房屋征收對於承租人補償"一刀切"或參照標準不合理的情形產生，也降低舉證難度；

3.相較於房屋征收中隻有對於補償利益確定情況下的不滿才得以起訴，在"土地收儲"中隻要出租人與收儲機構達成協議一致的，承租人即可基於租賃合同履行產生障礙提起訴訟保障自身權利。

結語

承租人麵臨出租人以發生"房屋征收"等法定情形為由要求解除租賃合同時，應當謹慎辨別"房屋征收"的真實性。如果是因公共利益需要而由征收部門實施的房屋征收，承租人可以參考筆者前幾篇的推送文章作出相應的應對；如果是本期介紹的土地儲備情形，則承租人應當就租賃合同解除遭受的損失積極向出租人索賠。

專欄作者介紹——吳華彥律師

吳華彥律師，畢業於華東政法大學法律係，現為上海星瀚律師事務所高級合夥人、房產部主任、上海市律師協會房地產業務研究委員會委員。

吳律師執業多年，是房地產法律領域的資深專家，多次接受包括上海電視台在內的諸多媒體采訪，在商業地產、產業地產、房產政策方麵經驗豐富；曾承辦諸多複雜、疑難和社會熱點的商事爭議案件，以其專業、負責的態度，憑借深厚的訴訟法律基礎和精湛的法庭辯論能力，很好地維護了當事人的合法權益；其領銜的星瀚房產部也有機地將公司金融法律和房產法律結合，能夠為房地產企業提供經營結構設計、房地產投融資、股權並購與重組、房企資產規劃與處置等專業服務。

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